Brainwave Bestuurlijke Vernieuwing

Bestuur en besluitvorming in Eeuw 21

Het roer moet om. Het bestuur en de besluitvorming in Nederland zijn toe aan revisie. De 21e eeuw stelt andere eisen: integraler, sneller, transparanter. Dit zijn geen nieuwe geluiden. Wel nieuw is deze Brainwave met concrete voorstellen voor verbetering. Heilige huisjes worden daarbij niet gespaard. Het Huis van Thorbecke moet verbouwd, anders wordt Nederland door zijn hoge bestuursdichtheid onbestuurbaar. Zijn twee rechtstreekse verkiezingen, voor gemeenteraad en Tweede Kamer, niet voldoende? De rest zou met nieuwe besluitvormingsstructuren en -middelen opgelost kunnen worden. Provinciale Staten en Europees Parlement zouden ook indirect door gemeenteraadsleden gekozen kunnen worden. Stemmen wordt voor burgers dan weer boeiend, want het heeft meer impact. Dit is een discussie waard.

Er wordt meer kwaliteit in besturen gevraagd. De driehoeksverhouding bestuurder - ambtenaar - burger zal daarom moeten veranderen. De bestuurder kan niet meer alles weten en heeft dus anderen nodig. Desondanks gaat er ook veel goed. Dagelijks worden vele besluiten genomen zonder franje en zonder Den Haag Vandaag. De fabelachtige overheid, in omvang groeiend, kan echter niet meer voor alles zorgen. Zij zal haar grenzen helder moeten trekken en dit naar de burger moeten communiceren. Ook rechten, plichten en normen zouden weer eens opgepoetst moeten worden.
En wat is nog de rol van politieke partijen? Een beschaving in opbouw kenmerkt zich door gezamenlijke idealen. Is er nog visie, zijn er nog idealen om je druk voor te maken? Wie neemt daarin het initiatief? Wie neemt het estafette-stokje over?

Fin de sičcle
Rond elke eeuwwisseling vonden in Europa - en Nederland - grote politiek-maatschappelijke veranderingen plaats: de Franse revolutie rond 1800, de sociale revolutie rond 1900. En nu?
Algemeen is de erkenning dat het openbaar bestuur en de besluitvorming in Nederland aan een verjongingskuur toe zijn. Dagelijks staan in de krant artikelen over de relatie politiek-ambtenaar, de relatie burger-overheid, de geringe opkomst bij verkiezingen, trage besluitvorming over grote infrastructurele projecten, de verbrokkelde overheidsorganisatie met als metafoor ‘de letterbak’ (zie tweede kader). Bestuurskundigen spreken en schrijven al enige tijd over deze problemen, veelal op deelterreinen en vanuit een historisch perspectief. Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (adviseur van de minister-president), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en politieke partijen houden zich min of meer met dit essentiële maatschappelijke onderwerp bezig, meestal op deelterreinen. Aan Thorbecke’s erfenis durven slechts weinigen hun handen te branden. Hij wordt gezien als de Grote Roerganger.

Volgend op de Bijlmer-enquęte zijn midden 1999 de bestuurlijk-politieke problemen op tafel gelegd door minister Peper van Binnenlandse Zaken in zijn besloten essay ‘Op zoek naar samenhang en richting’. Senator Wiegel reageerde daar op als één van de weinigen in het openbaar. De bal is daarmee in het spel gebracht. De NRC bevatte daarop volgend een redactionele uitdaging van Mark Kranenburg: ‘Wie durft de discussie (nog) aan?’ Bij deze, onze Brainwave over verbetering van de besluitvorming in de 21ste eeuw. Het resultaat van een discussie tussen prominenten in Kampen (zie kader).

Deze Brainwave is het resultaat van een bijeenkomst op 28 mei 1999 in Kampen georganiseerd door Quintessens procesmanagement, met bijdragen van Prof. dr. A.F.A. Korsten (hoogleraar bestuurskunde Open Universiteit en Universiteit van Maastricht), mevr. J.L.A. Boogerd-Quaak (voormalig lid Europees Parlement), dr. D.K.J. Tommel (voormalig staatssecretaris VROM, directeur Nationaal Woninginstituut, vice-voorzitter Commissie MER), de heer F. Bouwers (wethouder Ruimtelijke Ordening en Economische Zaken van de gemeente Heerenveen) en ir. H.F. Schurink (procesaviseur Quintessens procesmanagement). Daarnaast namen 25 maatschappelijke voortrekkers deel aan de discussie.

Thorbecke in de steigers
De bestuurlijke organisatie van Thorbecke (1848) is aan een herijking toe. Immers de gedachten van Thorbecke c.s. zijn ontstaan in een geheel andere tijdsperiode met geheel andere tijd- en ruimte-schalen, mogelijkheden en complexiteiten. De techniek van de trekschuit en de postkoets is vervangen door de techniek van vliegtuigen en internet. Niet langer het dorp, maar ‘the sky is the limit’. Kennis is niet meer gebonden aan enkele notabelen en regenten die men om die reden als volksvertegenwoordiger aanwees. Kennis is overal aanwezig bij brede lagen van de bevolking. Een bevolking die ook mondiger is geworden. Het zou merkwaardig zijn als Thorbecke’s gedachtengoed nog voor 100% zou passen in deze tijd. Dat betekent niet dat zijn ideeën in de 21e eeuw geen enkele waarde meer hebben. Een nuchtere kijk op de ontwikkelingen kan de discussie op gang brengen en leiden tot voorstellen voor verbetering van bestuur en besluitvorming. Dat is het doel van deze Brainwave. Neem er kennis van en doe er iets mee. Deze Brainwave is de steen in het water, zorgt u voor de kringen in het water, een ‘wave’?

De metafoor van de letterbak
Om onze complexe samenleving hanteerbaar te maken zijn vele overheidslagen, zuilen en schotten ontstaan: een letterbakstructuur. Hoe complexer de samenleving hoe meer vakjes: segregatie door specialisatie, met eigen prioriteiten en gedragsregels. Besluitvorming tussen de vakjes -over de schotten- komt moeilijk tot stand.

Integratie gevraagd
Daartegenover staat in veel gevallen de vraag naar geďntegreerde oplossingen, betrokkenheid en een efficiënte besluitvorming.

Hoe dan wél?
De vraag komt al snel naar voren: ‘Welke elementen zijn nog bruikbaar in deze tijd, en welke hebben hun beste tijd gehad’. Hieronder staan vijf aandachtsvelden die allen met verbetering van bestuur en besluitvorming te maken hebben. Deze worden meestal los van elkaar gezien, maar zijn onderling sterk verknoopt:

  1. de bestuurlijke organisatie: welke relaties zijn gewenst tussen Europa - rijk - provincie - gemeente?
  2. de relatie bestuurder - ambtenaar: wat is de gewenste bestuurlijke cultuur (stijlverschillen)?
  3. de relatie overheid - burger: welke rol spelen de burgers, de media en belangengroepen?
  4. samenwerking tússen (bestuurlijke) organisaties: waarom en wanneer is dat nodig?
  5. gezamenlijke besluitvorming: hoe verloopt de interactie bij complexe zaken?

Wij geven hieronder nieuwe voorstellen voor elk veld. Maar niet zonder het onderliggende thema: de roep om een gezamenlijk ideaal, een droom, een missie, een rode draad, een ambitie, een visie. Iets wat het individu en de samenleving een richting of inspiratie geeft, wat de collectieve energie stroomlijnt. Het alternatief is een oppervlakkige, individuele samenleving, met besluitvorming op basis van ‘de waan van de dag’. Daarom is een Nut en Noodzaak-discussie over normen, waarden en idealen niet los te zien van de hiervoor genoemde vijf bestuurlijk-technische velden.
De vraag is dan: ‘Wie brengt die idealen, ambities en normen in, en wat is (nog) de taak van overheden, politieke partijen of kerkelijke organisaties daarbij?’ Dit lijkt op de start van een Brede Maatschappelijke Discussie (BMD) Bestuurlijke Revisie. Wij denken dat de tijd daarvoor rijp is. Met Thorbecke als toeschouwer en met discussies dwars door de politieke partijen heen. Een tot nu toe onzichtbaar schisma tekent zich namelijk binnen de partijen af: ‘het primaat van de politiek’ tegenover ‘het primaat van de burger’. Met inhoud kunnen politieke partijen zich namelijk niet meer onderscheiden, hiermee wel. Knelpunt daarbij is dat ‘politiek’ als activiteit, als functie of als roeping steeds meer uit de gratie raakt bij de burger. Hiermee verband houdend speelt dat de overheid ook niet meer voor alles kán zorgen of verantwoordelijk kán zijn. Heldere begrenzing over wat (nog) wel en wat niet (meer) des overheids is, is daarbij dringend gewenst.

a. Bestuurlijke organisatie

Thorbecke heeft Nederland de driedeling rijk, provincies, gemeenten nagelaten, elk met eigen taken en bevoegdheden. Bezien door de bril van een buitenlander heeft Nederland op een kleine oppervlakte een hoge bestuursdichtheid. Een gebied als Groot-London, Groot-Parijs of het Roergebied - qua bevolkingsomvang vergelijkbaar met Nederland - kennen een duidelijke gebiedsauthoriteit. In Nederland komen daar nog bij de waterschappen, de productschappen en andere zelfstandige bestuursorganen, elk met een eigen dynamiek. Bovendien is ‘Europa’ daar als belangrijke bestuurslaag aan toegevoegd. De doorsnee burger weet ondertussen niet meer welke ‘overheid’ waarvoor verantwoordelijk is.
Voor het oplossen van hedendaagse complexe grensoverschrijdende problemen is dit niet voldoende. In meerdere of mindere mate ontstaan - of wordt gepleit voor - stadsdeelraden, stadsprovincies, landsregio’s, samenwerkingsverbanden, pacten, convenanten en dergelijke. Kennelijk is er nog steeds een taakverdelings- en/of coördinatieprobleem. Of neemt door deze gelijktijdige schaalvergroting en schaalverkleining de onduidelijkheid en stroperigheid juist toe? Volle agenda’s zijn het gevolg.
Daarnaast is er een probleem met de democratische legitimatie. Niet alle organen komen via directe verkiezingen tot stand, en waar dit wel gebeurt is het opkomstpercentage vaak laag of dalend. Dit treft vooral de provinciale en Europese verkiezingen. Zij kunnen de burger niet echt (meer) boeien.
De vraag is of alle bestuurslagen wel even belangrijk kúnnen zijn. Aan elkaar grenzende lichamen strijden in de natuur immers altijd met elkaar over grenzen. Hoe meer organen, hoe meer territoirgedrag. En hoe minder begrip bij de burger.
In de configuratie van Thorbecke waren rijk en gemeenten lange tijd dominant ten opzichte van de provincies. Sinds kort schuift het rijk coördinerende taken toe naar de provincies. De bestuurlijke accenten verschuiven daarmee. Maar de roep om stadsprovincies, grenscorrecties, regio’s en dergelijke blijft.
De vraag is dus: voortgaande taak- en territoirdiscussies, of kiezen voor een nieuwe structuur?
Bij handhaving van vier bestuurslagen, en uitgaande van het ‘haasje-over principe’, moet bij een nieuwe structuur óf Europa met de provincies bestuurlijk dominant zijn, óf het rijk met de gemeenten. De niet-dominante bestuurslagen hebben in die configuratie dan vooral een coördinerende en integrerende taak. Op korte termijn lijken Europa en de provincies deze coördinerende rol (al) te spelen. Bovendien is Europa voorlopig nog geen echte democratie, maar meer een bureaucratie. Er is weinig media-communicatie, weinig publiek debat, weinig openbare besluitvorming en weinig Europese partij-vorming. Een Europese Federatie is nog heel ver weg.
In het verlengde ligt de vraag of de vier bestuurslagen nog allemaal direct-democratisch gekozen moeten blijven worden. Het dilemma is de vraag wanneer de democratie eindigt als kiezers het massaal af laten weten: bij 40%, 30% of 20% opkomst? Is het een serieus alternatief dat direct gekozen gemeenteraadsleden met kiezersmandaat de leden van Provinciale Staten en Europees Parlement kiezen, vergelijkbaar met de Eerste-kamerverkiezingen? Dan is sprake van twee directe verkiezingen die de burger ook aanspreken, met een afgeleide democratie voor de andere twee bestuurslagen. Het ‘democratisch gat’ kan daar dan worden opgevuld met nieuwe vormen van bevolkingsparticipatie, zoals open-planprocedures (vooraf), verbetering van de overheidscommunicatie en referenda (achteraf). Ook hier speelt de vraag doorheen: ‘Primaat van de politiek of primaat van de burger?’.
Centraal staat dus de vraag bij de bestuurlijke structuur: de taakverdeling tussen de bestuurslagen onderling, de democratische legitimiteit en de mate van terugkoppeling/openheid richting burger/stemmer. Een criterium kan zijn: direct kiezen bij directe belangen, indirect kiezen bij indirecte belangen. De ene bestuurslaag verder politiseren (dualisme), de andere de-politiseren.
En alle bestuurslagen professionaliseren. Besturen is geen roeping meer zoals in de tijd van Thorbecke, maar een beroep.

b. Relatie bestuurder - ambtenaar

Professionaliseren dus, maar hoe? In de tijd van Thorbecke kon alle kennis samengevat worden op één boekenplank. Terugkijkend had een bestuurder het toen makkelijk, hij kon zijn ambtenaren goed instrueren. De politiek was verantwoordelijk, de ambtenaar moest uitvoeren.
In de 21e eeuw kan niemand alles meer weten of bijhouden. De kennis is vergaand verbreed en specialistisch verdiept, en niet meer te vatten door één persoon, politicus noch ambtenaar. Bovendien verloopt alles veel sneller dan ‘vroeger’. Het managen van kennis naar tijd en plaats wordt dus een steeds grotere uitdaging voor professionele bestuurders. Door zijn/haar afhankelijkheid van de kennis van de bureaucratie (ambtenaar) zullen de onderlinge verhoudingen tussen politiek en ambtenaar dus - moeten - veranderen. Het verkrampt vasthouden aan hiërarchische verhoudingen werkt contraproductief. Binnen grote commerciële bedrijven heeft men voor het dilemma van de verantwoordelijkheden-structuur oplossingen gevonden. Het gaat om het evenwicht tussen horen en gehoorzamen. Dit is afhankelijk van de persoon, de functie en zijn/haar handelingskader.

c. Relatie overheid - burger

De burger is tegenwoordig minder geboeid door politiek en openbaar bestuur. Niet dat hij/zij niet geďnteresseerd is in de samenleving, maar ‘de wijze waarop’ politiek wordt bedreven spreekt steeds minder mensen aan. Zo daalt de opkomst bij de verkiezingen en daalt het ledental van politieke partijen, die inhoudelijk steeds minder van elkaar verschillen. Zij fungeren goeddeels als kiesvereniging voor nieuwe bestuursfuncties, en minder als discussieplatform en wegbereider voor nieuwe maatschappelijke richtingen of idealen. Deze rol is overgenomen door one issue-organisaties, lobbyclubs, internet en de media ‘als waakhonden van de democratie’. Maar wie bewaakt de waakhonden, of zijn zíj gaandeweg de ‘wegbereiders van de democratie’ geworden?
Daarnaast beperkt de ‘terugtredende overheid’ zich tot haar kerntaken: verzelfstandigt, privatiseert, stoot af, laat zaken over aan marktpartijen, de vrije markt of de individuele verantwoordelijkheid. De overheid wordt daarmee op bepaalde beleidsterreinen re-actief. Met andere woorden: op sommige terreinen verwacht de burger het ‘primaat van de politiek’ als leverancier van hoogwaardige diensten (justitie, defensie, onderwijs, brandweer), op andere terreinen verwacht de burger minimaal inspraak of samenspraak, terwijl soms het ‘primaat bij de burger’ of bij ‘de markt’ ligt. De meeste burgers zijn immers goed geďnformeerd, mondig en willen actief meedoen? Dat was in Thorbecke’s tijd anders!
Dit betekent dat een aanzienlijke bron van kennis, creativiteit en betrokkenheid buiten de overheid ligt. Dit móet wel gevolgen hebben voor de wijze waarop de - vele - overheden met haar burgers communiceren. Waar horen discussies thuis over Schiphol, de Rotterdamse haven, de gezondheidszorg of het onderwijs, de woonomgeving? Primaat van de politiek, primaat van de burger of - als nieuwe - het primaat van het middenveld: de bureaucratie, belangengroepen, ontwikkelaars?
Het is duidelijk dat de overheid de regie over de samenleving moet voeren. Als die daarop niet meer aan te spreken is ontstaat een enorm spanningsveld. Er is echter geen heldere visie of concept over de verschuivende publiek-private grenzen. Elk bewindspersoon doet wat hem of haar goed lijkt. Voor de burger is dit ondoorzichtig. Is openbaar vervoer nog wel ‘openbaar’ vervoer.

d. Samenwerking tússen actoren

Door het ‘Letterbak-dilemma’ zijn veel doelen van ‘de’ overheid, of van diverse overheden, steeds minder realiseerbaar zonder samenwerking. Horizontale samenwerking met overheden van de zelfde bestuurslaag, verticale samenwerking met overheden van verschillende soort, en publiek-private samenwerkingen met marktpartijen. Vrijwel geen groter project of programma is meer te realiseren zonder samenwerking tussen - in beginsel - zelfstandige partijen. Ruimte, water, milieu en geld zijn schaarsten die door samenwerking minder nijpend kunnen worden. De onderlinge strijd gaat dan vaak tussen de verschillende (deel-)doelstellingen of (deel-) belangen. Wat daarbij veelal mist is een gezamenlijke strategie, visie, missie, rode draad of ideaal, en ... een initiator. Om processen op gang te brengen heb je ‘katalysatoren’ nodig. Wie geeft vandaag de dag nog leiding aan zo’n algemene visie, of neemt daartoe het intitiatief? Ligt hiervoor het primaat bij de politiek of bij het nieuwe middenveld? Of is dit een taak voor de provincies-nieuwe-stijl?

e. Visie- en besluitvorming

De centrale bestuurlijke opdracht is het doel bepalen en oplossingen aandragen. Besluitvorming is daarbij een middel, en niet per definitie ingewikkeld. Besluitvorming is met name moeilijk bij problemen waarover de kennis laag is, de complexiteit groot, het aantal actoren aanzienlijk of de oplossingsrichting omstreden. Netwerkmanagement is in die situaties de nieuwe bestuuurlijke opgave: partijen bij elkaar brengen, waarbij de politiek niet langs de lijn mag blijven toekijken (Schiphol, Maasvlakte). De meeste problemen zijn gelukkig eenvoudig op te lossen, maar het aantal complexe problemen neemt toe. Hoe complexer het onderwerp (met meer aspecten, belangen, sectoren, gebieden, partijen), hoe lastiger het besluitvormingstraject is. Om stroperigheid te voorkomen kunnen snelle betrouwbare instrumenten worden ingezet bijvoorbeeld op basis van ICT. Besluitvorming tússen diverse partijen - interactieve beleidsvorming en communicatie - wordt maatwerk.
De gekozen besluitvormingslogistiek is er niet alleen op gericht een besluit te nemen, maar vooral om uitgevoerd te krijgen. Dwang, geld en regelgeving gelden steeds minder als bepalende sturingsinstrumenten. ‘Draagvlak door interactie’ is een belangrijk nieuw instrument, zeker in situaties waarin het moeilijk is één verantwoordelijk overheidsorgaan aan te wijzen (in een netwerk-omgeving). De besluitvorming is dan ondoorzichtig en vereist een aparte regie. Het besluitvormingsproces moet daarbij ‘transparant’ zijn, zowel voor de politiek als voor de burger. De overheid zal meer moeten sturen als procesmanager, met een gezamenlijke missie, zonder het eindresultaat te dicteren. Hierbij kunnen nieuwe managementstijlen en methodieken worden ingezet die in het denken van Thorbecke nog geen rol konden spelen.
Dit vereist een andere cultuur bij de overheid. Het niet meer alles zelf kunnen/willen weten, risico-mijdend gedrag verminderen, meer generalistisch dan specialistisch optreden, discussies vooral over doelen en minder over middelen, leren prioriteren, en tenslotte het initiatief nemen en de procesregie voeren. Sommigen noemen dat laatste ‘leiderschap’, of is in de 21e eeuw ‘coaching’ een beter begrip? Politieke partijen zouden die eigenschap moeten kunnen leveren.

Hoe nu verder?
‘Een nieuw, revolutionair veranderend tijdperk staat voor de deur’. De auteur Alvin Toffler beschreef de ingrediënten daarvoor reeds begin jaren tachtig in de bestseller ‘De Derde Golf’ (1980).
Hij schrijft ondermeer: ‘In de Tweede-golfsamenleving betekenden verkiezingen een belangrijke vorm van feedback ten behoeve van regerende elites. De spectaculaire resultaten op het gebied van de communicatietechnieken openen voor het eerst in de geschiedenis een duizelingwekkende scala van mogelijkheden om de burgers rechtstreeks in de politieke besluitvorming te betrekken. We kunnen niet langer onze problemen oplossen met behulp van de ideologieën, modellen en overgeschoten structuren van het verleden, van de Tweede Golf. Alle samenlevingen behoeven een bepaalde kwantiteit en kwaliteit aan politieke besluiten om te kunnen functioneren, en elke samenleving heeft dan ook haar eigen, unieke besluitvormingsstructuur. Hoe talrijker, gevarieerder, frequenter en complexer de beslissingen die genomen moeten worden om de maatschappij draaiend te houden, hoe zwaarder de politieke ‘besluitvormingsbelasting’. De manier waarop die last wordt verdeeld is van fundamentele invloed op het niveau van de democratie. Alles wijst erop dat we op het punt staan een nieuwe grote democratische sprong voorwaarts te doen’. Toffler was zijn tijd ver vooruit.

Zet een ‘wave’ in!
In deze Brainwave zijn voorstellen gedaan voor verbetering van de bestuurlijke besluitvormings-processen in de 21ste eeuw. Zij vormen een bijdrage aan de - ongetwijfeld - komende Brede Maatschappelijke Discussie Bestuurlijke Revisie. Het doel van deze bijdrage is met de analyse en de voorstellen een ‘wave’ tot stand te brengen. Een golf van belangstelling en nieuwe inzichten. Voorstellen voor verdere verbetering van bestuur en besluitvorming zijn daarom welkom.
Laat het ons weten, of breng het in uw eigen kring verder: zet de Brain-’wave’ in.

Meer informatie:
Quintessens procesmanagement bv
ir. Hilmar F. Schurink
Postbus 68
8880AB Terschelling West
Tel. 0620704037
schurink@quintessens.nl